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樞密院簡介

　　樞密院，唐、五代、宋、遼、元時代的官署名稱。
　　唐永泰中始置，本在內(nèi)廷，用宦官為樞密使，執(zhí)掌機要事務(wù)。五代后梁建立崇政院，后唐改稱樞密院。宋代沿置，主要管理軍事機密及邊防等事，與中書省并稱“二府”同為最高國務(wù)機關(guān)。遼設(shè)北樞密院（相當于兵部）、南樞密院（相當于吏部）及漢人樞密院（掌漢族地區(qū)兵馬）。元代樞密院主要掌軍事機密、邊防及宮廷禁衛(wèi)等事務(wù)；戰(zhàn)爭時設(shè)行樞密院，掌一方軍政。明清廢。
　　樞密院掌軍國機務(wù)、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治。凡侍衛(wèi)諸班直、內(nèi)外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事，皆掌之。以升揀、廢置揭帖兵籍；有調(diào)發(fā)更戍，則遣使給降兵符。除授內(nèi)侍省官及武選官，將領(lǐng)路分都監(jiān)、緣邊都巡檢使以上。大事則稟奏，其付授者用宣；小事則擬進，其付授者用扎。先具所得旨，關(guān)門下省審覆。面得旨者為錄白，批奏得畫者為畫旨，并留為底。惟以白紙錄送，皆候報施行。其被御寶批旨者，即送門下省繳覆。應(yīng)給誥者，關(guān)中書省命詞。即事干大計，造作、支移軍器，及除都副承旨、三衙管軍、三路沿邊帥臣、太仆寺官，文臣換右職，仍同三省取旨。

樞密院歷史沿革

　　唐代宗永泰年，置樞密使、以宦官為之，掌接受朝臣以及四方表奏并宣達帝命。
　　后梁，改樞密使為崇政使，任以士人，并設(shè)崇政院。后唐莊宗改崇政院為樞密院，崇政使為樞密使，與宰相分執(zhí)朝政，偏重于軍事。
　　宋，樞密院與中書門下并稱二府，（中書門下為政府、樞密院為樞府）同為中央政府機關(guān)；樞密院設(shè)十二房，分曹辦事，十二房為：北面房、河西房、支差房、在京房、校閱房、廣西房、兵籍房、民兵房、吏房、知雜房、支馬房、小吏房。元豐改制時，有廢樞密院、還軍政于兵部之議，神宗以為“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官統(tǒng)之，互相維制，何可廢也？”遂留之。宋代樞密院長官樞密使、知樞密院事以士人充任，副職間用武臣。宋初，中書和樞密院對掌文武二柄，宰相因不帶樞密銜而不得預(yù)軍事。慶歷年間用兵西夏，一度由宰相兼樞密使。南宋寧宗后，宰相始例兼樞密使。
　　遼代按南北面官分設(shè)北樞密院與南樞密院。北樞密院掌軍，南樞密院唯管士人遷調(diào)，為吏部職。占領(lǐng)幽云十六州地后，設(shè)漢人樞密院，統(tǒng)幽云十六州漢人軍馬，隸屬南院大王。也有史料稱北樞密院專掌契丹軍馬、南樞密院專掌漢人軍馬。
　　元代，樞密院主管軍事機密事務(wù)、邊地防務(wù)，并兼禁衛(wèi)。戰(zhàn)時，在主要戰(zhàn)役方向設(shè)行樞密院，作為樞密院的派出機構(gòu)統(tǒng)轄一方軍政事務(wù)。
　　明代，朱元璋稱吳王時，沿元制仍設(shè)樞密院，后廢之，改設(shè)大都督府統(tǒng)軍。

樞密院演變過程

　　樞密院萌芽于唐朝中后期，經(jīng)發(fā)展，鼎盛于五代，宋代時雖機構(gòu)漸趨于完備而龐大，但權(quán)力已大大下降。樞密院的建立與發(fā)展，經(jīng)過了幾大變化：一變于僖、昭宗時期掌樞密之宦官“堂狀后貼黃”，奪宰相之權(quán)；再變于后梁更用士人；三變于后唐專用武將，“任重于宰相，宰相自此失職”；四變于晉宰相兼樞密使，二者合一；五變于樞密使兼宰相再領(lǐng)節(jié)度使，自此樞密使權(quán)力達到它的全盛時期。
　　（一）唐代宗永泰以前政事堂簡述
　　中國封建王朝的宰相機構(gòu)隨中國古代政治制度的完備屢加變化。唐初為了進一步完善宰相制度，于貞觀時期設(shè)立了政事堂，做為三省長官議事的地方。政事堂開始設(shè)在門下省，后因裴炎從侍中遷為中書令，政事堂便遷至中書省。開元時期張說做宰相，又改政事堂為“中書門下”，列五房于其后：“一曰吏房；二曰樞機房；三曰兵房；四曰戶房；五曰刑禮房，分曹以主眾務(wù)焉。”《舊五代史》卷149《職官志·內(nèi)職》條注“樞密使”，引項安世《家說》：“唐于政事堂后列五房，有樞密房，以主曹務(wù)。”這是樞密院作為一個機構(gòu)的萌芽。所謂主樞密之曹務(wù)，即掌管皇帝的重要機密文書，這說明三省機構(gòu)權(quán)力已經(jīng)下降，樞密房由于它的特殊地位，毫無疑問會受到重用而日益顯赫。但在唐代宗以前，它只不過是政事堂一個小小的保管文書檔案的辦事機構(gòu)罷了。
　?。ǘ┨朴捞?、昭宗時之樞密院
　　唐代樞密使之名始見于唐代宗永泰中，由宦官董秀職掌：“唐代宗永泰中置內(nèi)樞密使，始以宦者為之``````永太中宦官董廷秀參掌樞密事?！薄锻ㄨb》載：“宦官董秀掌樞密?！焙∽ⅲ骸笆呛笏煲灾泄贋闃忻苁埂！薄锻肌芬度蔟S洪氏隨筆按》：“樞密之名始于唐代宗寵任宦者，故置內(nèi)樞密使，使之掌機密文書，如漢之中書謁者令是也?！薄妒盅嗾Z》卷四也引《續(xù)事始》云：“代宗永泰中，以中大董秀管樞密，因置內(nèi)樞密使。”
　　既然當時的樞密使僅一人，也談不上有什么機構(gòu)，又無太大權(quán)力，只不過是處理一般的事務(wù)罷了?！俺醪恢盟揪?，但有屋三楹，貯文書而已，其職掌惟承受表奏，于內(nèi)中進呈，若人主有所處分，則宣付中書門下施行而已。”但由于樞密使地位之特殊，皇帝的詔令，大臣的奏章都由他傳上達下，加之隨著唐末宦官權(quán)力的惡性膨脹，樞密使權(quán)力也迅速膨脹起來。董秀職任樞密使時就與桂管觀察使陳少游內(nèi)外引薦，貪污受賄。到憲宗元和時期，樞密使劉光琦、梁守謙兩人分掌上下兩院；僖、昭宗時樞密使是王知古、楊虞郎兩人，知古領(lǐng)上院，虞郎領(lǐng)下院。實際憲宗時樞密使的權(quán)力較代宗時大多了：“堂后主書滑渙久在中書，與知樞密劉光琦相結(jié)，宰相議事有與光琦異者，令渙達意，常得所欲，杜佑、鄭絪等皆低意善視之。鄭余慶與諸相議事，渙從旁指陳是非?！薄吧吓T將無功，辛已，命知樞密梁守謙宣慰，因留監(jiān)其軍。”“長安中，王守澄知樞密事，舊左右軍容多入為樞密，亦無視事之廳后。”
　　這一時期的宦官既掌握了樞密院，又掌握了軍權(quán)，竟然達到任意廢君、弒君的地步?！缎绿茣せ抡吡袀鳌ね跏爻蝹鳌罚骸笆且?，守澄與內(nèi)常侍陳弘志弒帝于中和殿，緣所餌，以暴崩告天下，及與梁守謙、韋元素等冊立穆宗。俄知樞密事?！碧拼鷱U立皇帝都是由兼樞密使或護軍中尉、中護軍等宦官司謀劃的。正如趙翼在《廿二史札記》中所說：“立君、弒君、廢君，有同兒戲，實古來未有之變也。推原禍始，總由于使之掌禁兵，管樞密``````其后又有樞密之職，凡承受詔旨，出納王命，多委之，于是機務(wù)之重又為所參預(yù)。是二者皆極重要之地。有一已足攬權(quán)樹威，挾制中外，況二者盡為其所操乎？”盡管如此，唐代憲宗時，宦官司能弒君、廢君、立君，主要還是掌握兵權(quán)，容易接近皇帝之故。此時的樞密使還不能直接參與宰相議事。但到僖宗、昭宗時，“宦官楊復(fù)恭、西門季欲奪宰相權(quán)，乃于堂狀后貼黃，指揮公事, 此其始也?！薄缎绿茣せ抡邆鳌雷衩纻鳌罚骸氨彼竟┓罟僖钥枭澜o事，今執(zhí)笏，過矣``````樞密使無廳事，唯三楹舍藏書而已，今堂狀黃決事，此楊復(fù)恭奪宰相權(quán)之失也?！薄啊缎绿茣顝?fù)恭傳》載：楊復(fù)恭“自河陽監(jiān)軍入拜宣徽使，擢樞密使。僖宗出居興元，復(fù)為樞密使，制置經(jīng)略，多更其手?！薄皬?fù)恭以諸子為州刺史，號‘外宅郎君’，又養(yǎng)子六百人，監(jiān)諸道軍。天下威勢，舉歸其門。”又《通考·職官典·樞密院條》講到當時的議事程序，“若內(nèi)中處分，則令內(nèi)樞密使，宣付中書門下施行，則其權(quán)任已侔宰相，至僖、昭間，楊復(fù)恭、西門季之徒，至于視事，行文書矣?！?br /> 　　這是唐代宦官、樞密使權(quán)力發(fā)展到最高峰時期，很明顯，樞密使權(quán)力的急劇擴張是宦官專權(quán)這一特殊現(xiàn)象與樞密使本身職權(quán)的重要性相結(jié)合的結(jié)果。
　?。ㄈ┪宕罅簳r之崇政院
　　早在唐昭宗末，朱全忠控制朝政，大誅宦官，以心腹蔣玄暉為唐樞密使，宦官統(tǒng)治樞密使的現(xiàn)象開始改變。到朱全忠篡位建立后梁，立志改宦官之弊，樞密院更用文人。同時，機構(gòu)也稍有增大，人數(shù)稍多，改樞密院為崇政院，設(shè)崇政使、副使、崇敬院直學(xué)士?！熬聪铻樵菏?，仍置判官一人，自后改置副使一人。二年十一月，又置政院直學(xué)士二員，選用政述文學(xué)者為之。”史載敬翔“好讀書，尤長刀筆，應(yīng)用敏捷”，曾舉進士不第，后當朱全忠鎮(zhèn)大梁時，敬翔被人推薦，在朱全忠?guī)は伦鲆幻±簦恢烊铱粗?，“軍謀政述，一以諮之?！敝烊掖畚缓?，“改樞密院為崇政院，以翔知院事。”這就是崇政院用士人的最明顯標志。故《通考》也說“始更用士人”。
　　盡管后梁崇政使權(quán)力較大，但仍然是“其備顧問參謀議于中則有之，未始專行事于其外也。”樞密院的權(quán)力是受到一定限制的，還不可能超越宰相之上。
　?。ㄋ模┖筇浦畼忻茉?br /> 　　后唐莊宗篡位后，于同光元年改崇政院為樞密院，命宰臣郭崇韜兼樞密使，又置直院一人。郭崇韜與后梁的敬翔不同，是個典型的武將，敬翔“不喜武職，求補文吏?！倍珥w在回答莊宗的“計將安出”的提問時，說“臣不知書，不能征比前古，請以時事言之”。郭崇韜原是李克修帳下的親信，“克修鎮(zhèn)昭義，崇韜累典事務(wù)，以廉干稱”，崇韜“臨事機警，應(yīng)對可觀，莊宗嗣位，尤器重人”。從此后，“崇韜專典機務(wù)，艱難戰(zhàn)伐，靡所不從?！鼻f宗即位后，就以崇韜為樞密使，后莊宗至汴州，因宰相豆盧革在魏州，便令崇韜權(quán)行中書事，又拜侍中兼樞密使，兼領(lǐng)鎮(zhèn)、冀州節(jié)度使，進封趙郡公，“邑二千戶，賜鐵券，恕十死”?！爱敵珥w用事，自宰相豆盧革、韋悅等皆傾附之?！庇捎诩骖I(lǐng)節(jié)度使始掌兵權(quán)，樞密使的權(quán)力已達到超越宰相的地步。后唐另一著名樞密使是明宗時的安重誨。安重誨也是個武將，知書不多，但深得明宗寵幸，任樞密使后，其權(quán)力不但遠高于宰相，而且勢侔人主，傾動天下。由上可見，后唐時樞密使達到了樞密院權(quán)力的又一高峰。故歐陽修在《新五代史》卷24《安重誨傳贊》中說：“樞密之任既重，而宰相自此失其職也?！?br /> 　?。ㄎ澹┖髸x之樞密使
　　晉天福中，以桑維翰知樞密院事，其他人員設(shè)置可能與后梁、后唐同。后晉樞密院與以前不同的是樞密使由宰相兼任，又改后唐以武將任樞密使之舊例，重新任用文士。當時的樞密使桑維翰、李崧均為宰相。桑維翰就舉過進士及第，為河陽節(jié)度掌過書記。李崧“幼聰敏，能文章”，為范陽延光掌過書記。
　　但是桑維翰作樞密使的權(quán)力遠不如后唐郭崇韜與安重誨, 做了三年樞密使，到天福四年就因受到讒毀而出為相州節(jié)度使，由劉處讓接任樞密使。但“處讓在職，凡所陳述，多不稱旨。處讓丁母憂，高祖不復(fù)拜樞密使，以其印付中書而廢其職?！惫蚀耍髸x曾短期地廢過樞密院。及出帝即位，時“景延廣用事，與契丹絕盟，維翰言不能入，乃陰使人說帝曰：‘制契丹而安天下，非用維翰不可’。”于是“開運元年六月，敕依舊置樞密院，以宰臣桑維翰兼樞密使，從中書門下奏請也”。又拜中書令，封魏國公，“事無巨細，一以委之”。
　　權(quán)力似乎已經(jīng)很大，但好景不長，當時內(nèi)客使李彥韜、端明殿學(xué)士馮玉用事，共讒毀之，出帝多次想罷黜桑維翰，由于大臣劉昀、李崧累勸，于是用馮玉為樞密使，不久又用馮為相，以分桑維翰之權(quán)，桑維翰被日益疏遠，最后終于得罪馮玉而復(fù)被罷黜。
　　由此看來，桑維翰、李崧作為樞密使的權(quán)力處處受到制肘，而且多次遭到讒毀而罷職。通過桑維翰第一次罷樞密使之事來看，握有重兵在手的節(jié)度使之實權(quán)遠大于宰相兼樞密使。這是五代時樞密院權(quán)力低落時期。
　?。┖鬂h、后周時期之樞密院
　　后漢樞密使有郭威、楊邠，其中最著名者是后來作了后周開國帝的郭威。后漢樞密使從郭威始又可兼節(jié)度使，從而達到了樞密使權(quán)力的頂峰。
　　郭威曾是漢高祖帳下吏卒，“掌軍籍”，“漢高祖累鎮(zhèn)藩閫，皆從之。及鎮(zhèn)并門，尤深待遇，出入帷幄，受腹心之寄，帝亦悉心竭力，知無不為。”漢高祖即位，授權(quán)為樞密副使、檢校副使。乾祐元年，漢高祖生病，威又與蘇逢吉同受顧命。隱帝嗣位，便拜樞密使，加檢校太尉。恰逢當時各處藩鎮(zhèn)造反，而其他平叛者又屢屢失敗，故“制授帝（郭威）同平章事，即遣西征，以安慰招撫為名，詔兩面諸軍，并取帝節(jié)度”?！皶r帝以北伐為患，委帝（郭威）以河朔之任，宰相蘇逢吉等議，藩臣無兼樞密使之例。史弘肇以帝受任之重，茍不兼密務(wù)，則難以便宜從事。竟從弘肇之議，詔河北兵甲錢谷，但見郭威文書，立皆稟立”?！芭f制，樞密使未加使相者，不宣麻制。于是宣之，自帝始之?！?br /> 　　至此，郭威的權(quán)力已達到無以復(fù)加的程度，故終于在乾祐三年十二月二十七日，迫使?jié)h太后下令讓郭威監(jiān)國，到廣順元年春，又逼隱帝禪位，建立后周。
　　郭威即位后，后周的樞密使為王峻、鄭仁誨。
　　王峻也是歷來跟隨郭威，立有戰(zhàn)功而進為樞密使的?！熬c太祖俱起于魏，自謂佐命之功，以天下為己任。凡所論請，事無大小，期于必行，或小不如志，言色輒不遜，太祖每優(yōu)容之。峻年長于太祖二歲，往往呼峻為兄，或稱其字，峻由是益橫”?！熬跇忻苁辜嬖紫啵智蠹骖I(lǐng)平盧，已受命，暫之鎮(zhèn)，又請借左藏庫綾萬匹，太祖皆勉從之。又請用顏衎、陳同代李谷、范質(zhì)為相，太祖曰：‘進退宰相，豈可倉卒？當徐思之?！撜埐灰?，語漸不遜。”
　　鄭仁誨原也是郭威親信?！皾h高祖之鎮(zhèn)河?xùn)|也，太祖累就其第，與之燕語，每有質(zhì)問，無不以正理為答，太祖深器之，漢有天下，太祖領(lǐng)樞務(wù)，即召為從職。及太祖西征，賞密贊軍機”，“太祖踐祚，旌佐命功，授檢校司空，客省使兼大內(nèi)都點檢、恩州團練使，尋為樞密副使。逾年轉(zhuǎn)宣徽北院使、右衛(wèi)大將軍，出鎮(zhèn)澶淵，轉(zhuǎn)檢校太保，入為樞密使，加同平章事”。
　　從王峻、鄭仁誨兩人來看，也都是宰相兼樞密使并兼領(lǐng)節(jié)度使。當然鄭仁誨的權(quán)勢并不太大，這主要是他“為人端厚謙損，造次必由于禮。及居樞務(wù)，雖權(quán)位崇重，而能孜孜接物，無自矜之色”

樞密院演變原因

　　樞密院作為一個機構(gòu)，始于唐代宗，實際主要形成于五代，權(quán)勢最盛也在五代。關(guān)于這一問題，趙翼在《廿二史札記》卷22《五代樞密使之權(quán)最重》中有一段論述：“唐中葉以后始有樞密院，乃宦官在內(nèi)廷出納詔旨之地。昭宗末年，朱溫大誅唐宦官，始以心腹蔣玄暉為唐樞密使，此樞密移于朝士之始。溫篡位，改為崇敬院，敬翔、李振為使，凡承上之旨，皆宣之宰相，宰相有非見時而事當上決者。則因崇政使以聞，得旨則復(fù)宣而出之。然是時止參謀議于中，尚未專行事于外。至后唐復(fù)樞密使之名，郭崇韜、安重誨等為使，樞密之任重于宰相，宰相自此失職”。然后又列舉了許多樞密使專權(quán)的事例，指出“當時樞密之權(quán)，等于人權(quán)，不待詔敕而可以易置大臣。其后出鎮(zhèn)魏州，史弘肇又令帶樞密使以往，蘇逢吉力爭之不得，于是權(quán)勢益重，遂稱失犯闕，莫不響應(yīng)也”。
　　趙翼這段話比較簡明扼要地把樞密使權(quán)勢擴張的階段做了一個簡略的介紹，但仔細推敲，還有不夠精當之處，樞密院機構(gòu)盡管是逐漸完備，權(quán)力不斷擴大，但權(quán)力的發(fā)展并不成直線形，而是時大時小，有起有伏。原因何在？趙翼解釋并不透徹。
　　從唐代宗時董秀掌樞密以來，楊復(fù)恭任樞密使的權(quán)力最大，達到甚至超越宰相權(quán)力地步?！皶r行在制置，內(nèi)外經(jīng)略，皆出于恭?！钡街烊艺D滅宦官，任用朝士，直至滅唐建梁，樞密使全面任用士人，這是朱全忠抑制宦官，全面控制權(quán)力的一個步驟，樞密使之權(quán)也有所削弱。后唐建立，一反后梁制度，重用自己屢建功勛的武將親信為樞密使，并讓其兼任節(jié)度使。郭崇韜是其始也。明宗時又重用安重誨，二人均權(quán)傾內(nèi)外，宰相在其面前卑躬屈膝，達到五代時樞密使的一個權(quán)力高峰。后晉始以桑維翰、李崧任宰相兼樞密使，改樞密使兼節(jié)度使之制，加之后晉重用宦者和其他佞人以分權(quán)，故樞密使之權(quán)大有下降，且因宦者及佞人讒毀，曾一度罷職并廢樞密院，這是樞密院權(quán)力的低谷時期。到后晉任用郭威為樞密使，同時又許兼任節(jié)度使，正如上面所引材料，是“兼內(nèi)外之任”，“功業(yè)格天”，達到樞密使權(quán)力的又一高峰，直至迫帝退位。
　　從樞密院權(quán)力發(fā)展的幾個波峰來看，籠統(tǒng)地說五代樞密使權(quán)力最重是不太準確的。樞密院設(shè)置屢有變更，權(quán)力時大時小，是受著皇權(quán)支配的。盡管五代各朝時間不長，但各代皇帝也在不斷地加強中央集權(quán)，利用親信和宦者、外戚等來制約樞密院，試圖分化軍政兩大權(quán)力而集中于自己一人之手，以免權(quán)臣篡位。但是，勢力強大的武力集團又千方百計迫使皇帝在權(quán)力方面作出讓步，欲容軍政大權(quán)于一身。二者互相制約，就導(dǎo)致了樞密院權(quán)力的這種起伏發(fā)展。
　　根據(jù)以上分析，我認為，樞密院權(quán)力的擴張與五代軍閥割據(jù)、武人當權(quán)有關(guān)。唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)以來，誰有武力誰就有權(quán)，當樞密使與藩鎮(zhèn)武力相結(jié)合時，就達到權(quán)力的高峰。朱全忠誅滅宦官，幻想改良政治，限武人權(quán)力，以文人為崇政使，使崇政院權(quán)力不如唐宦官兼樞密使（因唐宦官既掌左右神策軍，又掌樞密院之權(quán)。）后唐開始任用武人，兼領(lǐng)節(jié)度使，掌握藩鎮(zhèn)，權(quán)力陡然擴張。后晉宰相兼樞密使，權(quán)力固然超過后梁，但樞密使多為文人，且又不兼節(jié)度使，加之當時又重用宦官，權(quán)力受到很大牽制。后漢郭威任樞密使，又兼領(lǐng)節(jié)度和宰相，軍政大權(quán)集于一身，權(quán)力又達到空前的高峰。可見樞密使權(quán)力的大小與其掌握武力的大小成正比。
　　由此可以說，唐末、五代樞密院權(quán)力的增長，除本身地位的特殊外，還得力于兩種情況，一是唐末惡性膨脹的宦官政治，再是五代軍閥割據(jù)的武官政治。故北宋結(jié)束軍閥割據(jù)局面后，為防止藩鎮(zhèn)割據(jù)的重演，改變了樞密兼宰相、節(jié)度使這一制度，規(guī)定文武分治，樞密院只管軍事，且脫離實際指揮兵權(quán)的具體事務(wù)，它雖與宰相同為二府，但實際已降到副相的地位了。

樞密院的作用

　　作為一種制度，一旦建立，便多多少少帶有一定的制約性。但中國古代封建社會是個典型的人治社會，皇帝具有至高無上的權(quán)力，而寵臣和功臣也有很大權(quán)力。主張人治的皇帝和寵臣總是千方百計地將法治的制度控制在自己的權(quán)力之下，使制度為自己權(quán)力服務(wù)。故制度實行程度的深淺、制度的實際效用以及制度本身的破壞，往往依賴于制度執(zhí)行者實際威望的高低和權(quán)力的大小，并不取決于制度本身的約束力和法治效力。但據(jù)一般情況而言，制度的法治性質(zhì)總是要頑強地按自己的本來面目即遵循制度的演變規(guī)律而發(fā)展。中國古代的政治制度就在這種人治與法治的矛盾斗爭狹縫中曲折地、緩慢地發(fā)展，以致于有些制度到后來往往改變了它原來的面貌，或者走向了死胡同。
　　樞密院制度的演變正帶有這一特點。唐初政事堂完全是為了方便宰相們民主議政，使朝廷大事能多多少少帶有一點公開性，較多地容納一些朝廷中的有識之士的意見而設(shè)置的。既是“民主”議政，皇帝的機密文書也就必然要人掌管，這是樞密院設(shè)立之原因。但由于宦官權(quán)力的惡性膨脹，由宦官兼領(lǐng)的樞密使權(quán)力也就超越了制度本身而能廢君、弒君了。到五代，皇帝們?yōu)榱烁淖兓鹿俑烧?，任用親信加強中央集權(quán)，并讓他們兼領(lǐng)節(jié)度，使之以分宰相之權(quán)，故而又出現(xiàn)樞密使權(quán)力凌駕于宰相之上，最后而犯闕稱尊了。再發(fā)展到宋，吸取唐末、五代樞密院勢力惡性膨脹之教訓(xùn)，故削弱其實際權(quán)力而增加冗員，使其成為一個龐大臃腫而無權(quán)的虛設(shè)機構(gòu)。
　　縱觀唐初樞密院只有掌機要文書一人，到宋代成為一個龐大機構(gòu)的發(fā)展歷史，可以看出中國古代具體制度在人治與法治斗爭的狹縫中發(fā)展變樣的經(jīng)過。同時也可說明，在根本制度沒有改變的情況下，任何具體制度無論初設(shè)時的主觀愿望多么良好，其最后結(jié)果總是事與愿違，中國封建社會的歷史已經(jīng)邏輯地證明了這一點。